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UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE
per L'EMILIA-ROMAGNA
DIREZIONE REGIONALE
Prot. n. 7873 /E 25
Bologna, 21 maggio 2002
Ai Responsabili dei
Centri Servizi Amministrativi
LORO SEDI
e, p.c. M.I.U.R.
Dipartimento per i servizi nel Territorio
Direzione Generale dei Servizi nel Territorio
Ufficio Legale e del Contenzioso
Alla c.a. Dr.ssa Silvana Riccio
ROMA
Al Servizio Coordinamento Ispettivo
SEDE
Oggetto: Vigilanza sugli alunni. Responsabilità.
Continuano a pervenire, da parte di un sempre maggiore numero di
Istituzioni Scolastiche, solleciti affinchè questa Direzione Regionale
assuma posizioni e fornisca precisazioni in merito all'oggetto, al fine di
circoscrivere correttamente l'ambito delle responsabilità e di evitare
erronee ed imprecise rappresentazioni del problema.
La questione posta è emersa con maggior vigore qualche tempo fa allorchè
è pervenuto ai Dirigenti Scolastici un parere dell'Avvocatura dello Stato
di Bologna (Rif. C.S. 518/00 del 4/12/2001) cui hanno fatto seguito
ulteriori pareri, in riscontro a quesiti di singole Scuole con le quali la
medesima Avvocatura è tornata sull'argomento integrandone il contenuto e
fornendo ulteriori sottolineature.
Atteso il carattere generale della delicata questione ed avendo riguardo
alle legittime preoccupazioni derivanti dall'obbligo per il personale
scolastico di vigilare sugli alunni minori dal momento iniziale
dell'affidamento e sino a quando a tale vigilanza non si sostituisca
quella dei genitori o di soggetti maggiorenni cui sia stata delegata
l'attività di accompagnamento in occasione dell'uscita degli stessi al
termine delle attività scolastiche, si ritiene opportuno fornire alle SS.
LL. una puntuale ricognizione della normativa in atto e giurisprudenziale
in merito, che si auspica possa tornare utile nell'adozione delle
necessarie decisioni e delle connesse scelte organizzatorie che le
Istituzioni sono chiamate ad intraprendere in virtù dell'intervenuta
autonomia. A seguito del riconoscimento della personalità giuridica ed al
conferimento della qualifica dirigenziale ai Capi delle Istituzioni
Scolastiche, che hanno cambiato in modo radicale le relazioni
organizzative esistenti, le Istituzioni Scolastiche operano come organi
dello Stato all'interno di quei confini segnati dagli artt. 3, 4 e 8 del
D.P.R. 8/3/99 n. 275 e dal D.M. 26/8/00, n. 234, in ordine ai quali non è
più profilabile un potere d'ordine degli organi dell'amministrazione
centrale e periferica fondato su una relazione gerarchica.
Posto il doveroso richiamo all'imprescindibile ambito di responsabilità
in capo alla Scuola in ordine alla vigilanza degli alunni ad essa
affidati, il richiesto parere di questo Ufficio legale non può che essere
strumentale alla necessità di contemperare le esigenze delle famiglie e
quelle della Scuola, cui incombe comunque l'obbligo di tutelare l'integrità
fisica degli alunni, sia pure in quei contesti dove i genitori lavorano
entrambi per un tempo superiore a quello coincidente con l'attività
scolastica.
Queste ultime esigenze vanno dunque contemperate con quella concorrente di
non esporre comunque oltremodo l'Amministrazione scolastica al rischio di
responsabilità risarcitoria.
La responsabilità civile extracontrattuale dell'Amministrazione
scolastica per fatti imputabili ai propri dipendenti attiene da un lato
all'omissione rispetto all'obbligo di vigilanza sugli alunni minori ( ex
art. 2047 - 2048 c.c.) e dall'altro all'omissione rispetto agli obblighi
organizzativi e di controllo e di custodia ( ex art. 2043 e 2051 c.c.).
In ordine al primo aspetto, sembra utile riportare di seguito il testo
letterale delle norme civilistiche che attengono alle responsabilità
connesse all'obbligo di vigilanza sugli alunni minori:
· art. 2047 c.c.:"in caso di danno cagionato da persona incapace di
intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da chi è tenuto alla
sorveglianza dell'incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il
fatto".
· art. 2048 c.c.:"i precettori e coloro che insegnano un mestiere o
un'arte sono responsabili del danno cagionato dal fatto illecito dei loro
allievi e apprendisti nel tempo in cui sono sotto la vigilanza. Le persone
indicate dal comma precedente sono liberate da responsabilità soltanto se
provano di non aver potuto impedire il fatto".
La lettura degli articoli di legge sopra richiamati va integrata con la
citazione dell'art.
61 della legge 11/7/80, n. 312 ancora vigente, che testualmente
recita:" La responsabilità patrimoniale del personale direttivo,
educativo e non docente della scuola materna, elementare ed artistica
dello Stato e delle Istituzioni educative statali, per danni arrecati
direttamente all'Amministrazione in connessione a comportamenti degli
alunni, è limitata ai soli casi di dolo o colpa grave nell'esercizio
della vigilanza sugli alunni stessi. La limitazione di cui al comma
precedente si applica anche alla responsabilità del predetto personale
verso l'Amministrazione che risarcisca il terzo dei danni subiti per
comportamenti degli alunni sottoposti alla vigilanza. Salva rivalsa nei
casi di dolo o colpa grave, l'Amministrazione si surroga al personale
medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni giudiziarie
promosse da terzi".
Le responsabilità desumibili dal quadro normativo di cui sopra,
sussistono tanto nell'ipotesi che autore del fatto sia un soggetto privo
di capacità di intendere e di volere, sia che autore del fatto sia un
soggetto capace. Ed ancora, tale responsabilità sussiste tanto
nell'ipotesi di atti dannosi compiuti dagli alunni nei confronti di terzi
quanto nell'ipotesi di danni che gli alunni possano procurare a se stessi
con la loro condotta.
Alla luce di quanto sopra, corre d'obbligo la domanda: in capo a chi
incombe l'obbligo di vigilanza e per quale durata?
In via generale si osserva che fra gli obblighi di servizio del personale
docente vi è certamente quello di vigilare sugli allievi per tutto il
tempo in cui questi sono loro affidati.
Tale obbligo, che si ribadisce fa capo in via preminente sul personale
docente è però, nei limiti fissati dall'art. 36, comma 2, lettera d),
CCNL 1999, anche del personale A.T.A.; gli obblighi organizzativi di
controllo e di custodia fanno invece capo al Dirigente Scolastico.
Dunque fra i compiti del Capo d'Istituto (ex art. 25 D. lgs. N. 165/2001)
non si riscontrano compiti di vigilanza sugli alunni, bensì compiti
organizzativi di amministrazione e di controllo sull'attività degli
operatori scolastici. Sotto quest'ultimo aspetto egli è tenuto a
garantire la sicurezza della Scuola, attraverso l'eliminazione di
qualsiasi fonte di rischio, adottando al riguardo tutti quei provvedimenti
organizzativi di sua competenza o, se necessario, sollecitando
l'intervento di coloro sui quali i medesimi incombano.
In conclusione la responsabilità del Dirigente Scolastico, ex art. 2043
c.c., risulta a lui ascrivibile sia per carenze organizzative a lui
imputabili, allorchè non abbia eliminato le fonti di pericolo, non abbia
provveduto alla necessaria regolamentazione dell'ordinato afflusso o
deflusso degli studenti in ingresso ed in uscita dalla scuola, non abbia
provveduto a disciplinare l'avvicendamento degli insegnanti nelle classi,
il controllo degli studenti negli intervalli, nelle mense e così via,
ovvero, ex art. 2051 c.c., ove non abbia sufficientemente custodito cose
ed attrezzature a lui affidate che possano cagionare danno al personale
che opera nella Scuola, agli alunni, ai terzi che frequentano per varie
ragioni i locali scolastici.
La violazione delle norme di diritto comune e contrattuali sopra
richiamate, secondo la ripartizione "interna" al personale
scolastico, espone l'Istituzione Scolastica a diretta responsabilità.
Tuttavia, considerato il rapporto di immedesimazione organica che lega
l'Amministrazione ai propri dipendenti, l'Amministrazione stessa viene
chiamata a risarcire l'obbligazione risarcitoria, salva azione di regresso
ove venga accertato dolo o colpa grave su chi abbia direttamente cagionato
l'evento dannoso (Cass. Civ. Sez. III, 7/10/97, n. 9742).
Dunque le norme indicate in premessa, stabiliscono una presunzione iuris
tantum per la quale è però ammessa la prova liberatoria. Ciò nel senso
che se l'alunno abbia subito un danno nel periodo di tempo nel quale era
stato assegnato all'insegnante, o all'Istituzione Scolastica, ciò pone a
carico di chi è incaricato della sorveglianza una presunzione di omesso
controllo rispetto all'obbligo di vigilanza, imposto dall'art. 2048 c.c.
Nel giudizio di risarcimento, il danneggiato non ha pertanto l'onere di
provare la causa del danno, mentre è onere dell'insegnante o
dell'Amministrazione dalla quale questi dipenda, provare di avere
adempiuto l'obbligo di sorveglianza con una diligenza idonea ad impedire
il fatto per andare esenti da responsabilità (Cass. Civ. Sez. III, 26
giugno 1998, n. 6331).
L'art. 2048 c.c., come si è visto, pone dunque, una presunzione di
responsabilità a carico dell'insegnante della Scuola per il fatto
illecito dell'allievo, collegato all'obbligo di sorveglianza e scaturente
dall'affidamento temporalmente dimensionato alla durata di esso. La prova
liberatoria non si esaurisce nella dimostrazione di non aver potuto
impedire il fatto, ma si estende alla dimostrazione di aver adottato in
via preventiva, tutte le misure organizzative idonee ad evitarlo (Cass.
Civ. Sez. III, 3/2/99, n. 916).
Dalle linee giurisprudenziali fin qui riportate, si può dedurre che la
responsabilità viene meno allorchè si provi che l'insegnante o la Scuola
non abbiano potuto impedire il fatto, pur avendo esercitato sugli alunni
la vigilanza nella misura dovuta e, nonostante ciò, il fatto dannoso, per
la sua repentinità ed imprevedibilità, abbia impedito un tempestivo ed
efficace intervento (Cass. Civ. Sez. III, 3/6/93, n. 4945).
Ovviamente la prevedibilità del fatto dannoso è legata sia alla
ripetitività, sia alla ricorrenza statistica di alcune circostanze di
fatto sia, infine, al particolare ambiente in cui si opera, in ordine al
quale gli eventi dannosi risultano anche prevenibili, (il riferimento è
alla ubicazione della Scuola, alla viabilità connessa, al traffico di
autoveicoli, all'eccessiva distanza dal centro abitato e così via, ovvero
ancora all'eccessiva vivacità di taluni allievi, alla loro eventuale
abituale aggressività che presuppone un controllo rafforzato, etc)
secondo una prospettazione che fa ritenere che certi eventi verificatisi
in date condizioni, possano ripetersi.
Tutto ciò premesso, passando ad esaminare il problema dei tempi e delle
modalità di vigilanza con specifico riguardo all'uscita degli allievi
dalla scuola, si rappresenta quanto segue:
E' nota alle SS. LL. la posizione assunta al riguardo dall'Avvocatura
dello Stato di Bologna nei pareri sopra richiamati, tendenti ad escludere
l'adozione di disposizioni interne all'Istituto scolastico dirette a
richiedere ai genitori degli alunni la "autorizzazione" al
rientro a casa di questi da soli ovvero non accompagnati da soggetto
maggiorenne (nel gergo in uso, tali autorizzazioni vengono definite
"liberatorie" concretizzandosi in formule di esonero da
responsabilità della Amministrazione scolastica per gli eventuali danni
conseguenti alla descritta situazione).
Simili autorizzazioni, infatti, lungi dal costituire causa esimente la
responsabilità dell'Amministrazione scolastica per le lesioni
eventualmente subite dall'alunno dopo l'uscita da scuola, potrebbero,
secondo la medesima Avvocatura, costituire avallo e prova della
consapevolezza da parte dell'Istituto e dei suoi organi di detta modalità
di uscita da Scuola degli allievi, con la conseguenza di risolversi sul
piano probatorio, in sede di eventuale giudizio risarcitorio, in una
ammissione implicita della omissione di vigilanza sugli stessi.
Poiché lo scrivente Ufficio condivide le preoccupazioni di fondo
sollevate dall'organo Legale in questione, ritiene opportuno far
riferimento all'orientamento giurisprudenziale prevalente in atto per
evitare che il problema, seppure esistente, venga radicalizzato attraverso
l'adozione di comportamenti che in qualche caso hanno avuto come
conseguenza, addirittura, minacce di denuncia da parte di qualche genitore
per "sequestro di persona", se non anche singolari richieste di
risarcimento alla scuola per presunti danni subiti.
La Cassazione civile Sez. I, con sentenza n. 3074 del 30/3/99,
pronunciandosi in merito, ha circostanziato gli ambiti di responsabilità
di cui ci si occupa: "L'Istituto d'Istruzione ha il dovere di
provvedere alla sorveglianza degli allievi minorenni per tutto il tempo in
cui gli sono affidati, e quindi fino al subentro, reale o potenziale, dei
genitori o di persone da questi incaricate; tale dovere di sorveglianza,
pertanto permane per tutta la durata del servizio scolastico, servizio che
non può essere interrotto per l'assenza di un insegnante, non costituendo
tale assenza fatto eccezionale, bensì "normale e prevedibile"
(trattasi di un minore che, uscito anticipatamente dalla scuola per
l'assenza dell'insegnante, è stato accoltellato da alcuni giovani).
Con sentenze nn. 6937 del 23/6/93 Sez. III e 12424 del 10/12/98 Sez. III,
la Cassazione civile è ancora intervenuta sull'argomento così
pronunciandosi: "In tema di responsabilità civile degli insegnanti
per i danni cagionati da fatti illeciti di loro allievi, il dovere di
vigilanza imposto ai docenti dall'art. 2048 C.C. non ha carattere
assoluto, bensì relativo, occorrendo correlarne il contenuto e
l'esercizio in modo inversamente proporzionale all'età ed al normale
grado di maturazione degli alunni, di modo che, con l'avvicinamento di
costoro all'età del pieno discernimento, l'espletamento di tale dovere
non richiede la continua presenza degli insegnanti, purchè non manchino
le necessarie misure organizzative idonee ad evitare il danno".
Ed ancora "in tema di responsabilità civile ex art. 2048 c.c., il
dovere di vigilanza dell'insegnante va commisurato all'età ed al grado di
maturazione raggiunto dagli allievi in relazione alle circostanze del caso
concreto".
In concreto, applicando i principi ora richiamati, la giurisprudenza ha
ritenuto che l'affidamento di un minore, effettuato dai genitori ad un
Istituto Scolastico, comporta per questo e per chi agisce su suo incarico,
il dovere di vigilare, controllando con la dovuta diligenza e con
l'attenzione richiesta dall'età e dallo sviluppo psico - fisico, che
questi non venga a trovarsi in situazione di pericolo con conseguente
possibile pregiudizio per la sua incolumità dal momento iniziale
dell'affidamento fino a quando ad essa non si sostituisca quella effettiva
o potenziale dei genitori, senza che possano costituire esimenti delle
responsabilità dell'Istituto le eventuali disposizioni date dai genitori
che comunque possano risultare pregiudizievoli per l'incolumità dello
stesso (così Cass. Sez. III, 19/2/94, n. 1623; Cass. 5/9/86, n. 5424 e
Cass. Sez. III, 30/12/97, n. 13125).
Discende dai richiamati principi, che la valutazione dei rischi connessi
all'obbligo di vigilanza, debba essere operata esclusivamente dalla
Istituzione Scolastica e non anche dai genitori, ove si consideri che
proprio per la relatività di tale obbligo, non vi siano modalità
predefinite ed universalmente valide. Così è opportuno che in relazione
alle condizioni ambientali fra le diverse Istituzioni Scolastiche dello
stesso o di diverso ordine, o fra plessi diversi, vi sia la necessità di
adottare soluzioni differenti, perché diverse sono le condizioni
ambientali di cui tenere conto e legittime le soluzioni organizzative
differenziate in considerazione dell'età degli alunni secondo un rigore
inversamente proporzionale alla loro età e maturazione.
Età e condizioni ambientali sono dunque gli elementi di profonda
incidenza sulle scelte organizzative della Scuola.
Quel che rileva è che le modalità prescelte vengano formalizzate e
portate a conoscenza delle famiglie a cui saranno illustrate le ragioni
delle decisioni adottate nell'esclusivo interesse della tutela
dell'integrità fisica degli allievi, la cui responsabilità incombe
sull'Istituzione Scolastica.
In tal senso il significato autentico dei concetti di "vigilanza
effettiva o potenziale" di cui alle sentenze in premessa,
concettualmente legati a quello di "relatività dell'obbligo"
come organizzazione delle modalità di "riconsegna" degli alunni
in "situazioni controllate".
I responsabili dei C.S.A. sono invitati a dare ampia diffusione al
presente parere divulgandolo tra le Istituzioni scolastiche del Territorio
di competenza, con l'avvertenza di portarlo a conoscenza anche del
personale docente.
IL DIRIGENTE
Rosa Aura Severino
RAS/LP
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