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UFFICIO
SCOLASTICO PER LA LOMBARDIA
COMUNICAZIONI
Ufficio XVIII - Servizio
Legale
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Prot. 9522
Milano, 24.09.02
AI DIRIGENTI RESPONSABILI
DEI CC.SS.AA. DELLA LOMBARDIA
LORO SEDI
AI DIRIGENTI SCOLASTICI
DELLA LOMBARDIA
LORO SEDI
Oggetto:
Vigilanza sugli alunni – Responsabilità relativa -
Sono pervenute a questo
Ufficio diverse richieste di precisazioni in merito alla
problematica specificata in oggetto.
In considerazione del carattere generale di tale questione, ed
avuto riguardo alle legittime preoccupazioni derivanti
dall'obbligo che grava sul personale scolastico di vigilare
sugli alunni minori durante tutta la giornata
"scolastica" (dal momento iniziale dell'affidamento e
sino a quando a tale vigilanza non si sostituisca quella dei
genitori o di soggetti maggiorenni cui sia stata delegata
l'attività di accompagnamento in occasione dell'uscita degli
stessi al termine delle attività scolastiche), si ritiene
opportuno fornire alle SS. LL. una puntuale ricognizione della
normativa in vigore nonché una panoramica giurisprudenziale,
che si auspica utile nell'adozione delle necessarie decisioni e
delle connesse scelte organizzative che le Istituzioni
scolastiche autonome sono chiamate ad intraprendere.
Il riconoscimento della personalità giuridica delle istituzioni
scolastiche ed il conferimento della qualifica dirigenziale ai
Capi di Istituto, hanno radicalmente mutato le relazioni
"organizzative" esistenti, per cui non può più
ritenersi esistente un qualche "potere d'ordine" degli
organi dell'amministrazione centrale e periferica, basato su
rapporti gerarchici.
Si ritiene, pertanto, imprescindibile il richiamo ad una
generale responsabilità della scuola in ordine alla vigilanza
sugli alunni ad essa affidati; pur nell’ambito del necessario
contemperamento delle esigenze delle famiglie e di quelle della
Scuola, su quest’ultima incombe comunque l'obbligo di tutelare
l'integrità fisica degli alunni, sia pure in un contesto
sociale dove i genitori lavorano entrambi per un tempo superiore
a quello che coincide con l'attività scolastica vera e propria.
Quest’ultima esigenza, in particolare, va contemperata con
quella concorrente di non esporre oltremisura l'Amministrazione
scolastica al rischio di un eventuale risarcimento danni.
La responsabilità extracontrattuale dell'Amministrazione
scolastica per fatti imputabili ai propri dipendenti discende,
da un lato, dall'omissione rispetto all'obbligo di vigilanza
sugli alunni minori ( ex artt. 2047 - 2048 c.c.) e dall'altro
dall'omissione rispetto agli obblighi organizzativi , di
controllo e di custodia ( ex artt. 2043 e 2051 c.c.).
* Circa il primo aspetto,
sembra utile riportare di seguito il testo letterale delle norme
civilistiche che attengono alle responsabilità connesse
all'obbligo di vigilanza sugli alunni minori:
· art. 2047 c.c.:"in caso di danno cagionato da persona
incapace di intendere e di volere, il risarcimento è dovuto da
chi è tenuto alla sorveglianza dell'incapace, salvo che provi
di non aver potuto impedire il fatto".
· art. 2048 c.c.:"i precettori e coloro che insegnano un
mestiere o un'arte sono responsabili del danno cagionato dal
fatto illecito dei loro allievi e apprendisti nel tempo in cui
sono sotto la vigilanza. Le persone indicate dal comma
precedente sono liberate da responsabilità soltanto se provano
di non aver potuto impedire il fatto".
Il disposto degli articoli
succitati, va integrato con il dettato dell'art. 61 della L.
312/80 (tuttora vigente), che testualmente recita:" La
responsabilità patrimoniale del personale (direttivo), docente,
educativo e non docente della scuola materna, elementare ed
artistica dello Stato e delle Istituzioni educative statali, per
danni arrecati direttamente all'Amministrazione in connessione a
comportamenti degli alunni, è limitata ai soli casi di dolo o
colpa grave nell'esercizio della vigilanza sugli alunni stessi.
La limitazione di cui al comma precedente si applica anche alla
responsabilità del predetto personale verso l'Amministrazione
che risarcisca il terzo dei danni subiti per comportamenti degli
alunni sottoposti alla vigilanza. Salva rivalsa nei casi di dolo
o colpa grave, l'Amministrazione si surroga al personale
medesimo nelle responsabilità civili derivanti da azioni
giudiziarie promosse da terzi".
Le responsabilità desumibili dal quadro normativo di cui sopra,
sussistono tanto nell'ipotesi che autore del fatto sia un
soggetto privo di capacità di intendere e di volere, sia che
autore del fatto sia un soggetto capace.
Ed ancora, tale responsabilità sussiste tanto nell'ipotesi di
atti dannosi compiuti dagli alunni nei confronti di terzi,
quanto nell'ipotesi di danni che gli alunni possano procurare a
se stessi con la loro condotta.
E’ lecito, allora, chiedersi su chi grava l'obbligo di
vigilanza e per quale periodo di tempo.
In via generale, si osserva che fra i doveri del personale
docente vi è certamente quello di vigilare sugli allievi per
tutto il tempo in cui questi sono loro affidati.
Tale obbligo, che certo caratterizza la funzione docente grava
però, se pure nei limiti fissati dall'art. 36, comma 2, lettera
d), CCNL 1999, anche sul personale A.T.A..
Gli obblighi organizzativi di controllo e di custodia fanno
invece capo al Dirigente Scolastico.
Tra gli specifici doveri del Dirigente Scolastico (ex art. 25 D.
Lgs. 165/01) non rientrano quelli di vigilanza sugli alunni,
bensì compiti organizzativi di amministrazione e di controllo
sull'attività degli operatori scolastici.
Sotto quest'ultimo aspetto egli è tenuto a garantire la
sicurezza della Scuola, attraverso l'eliminazione di qualsiasi
fonte di rischio, adottando al riguardo tutti quei provvedimenti
organizzativi di sua competenza o, se necessario, sollecitando
l'intervento di coloro sui quali i medesimi incombano.
* Concludendo, possiamo
parlare di responsabilità del Dirigente Scolastico ex art. 2043
c.c., in quei casi in cui il danno risulti dipendente da carenze
organizzative a lui imputabili, e cioè quando non abbia
eliminato le fonti di pericolo, non abbia provveduto alla
necessaria regolamentazione dell'ordinato afflusso o deflusso
degli studenti in ingresso ed in uscita dalla scuola, non abbia
provveduto a disciplinare l'avvicendamento degli insegnanti
nelle classi, il controllo degli studenti durante gli
intervalli, nel periodo di mensa e così via, ovvero, ex art.
2051 c.c., ove non abbia sufficientemente custodito cose ed
attrezzature a lui affidate che possano cagionare danno al
personale che opera nella Scuola, agli alunni, ai terzi che
frequentano per varie ragioni i locali scolastici.
La violazione delle norme
di diritto comune e contrattuali sin qui richiamate, secondo la
ripartizione "interna" al personale scolastico, espone
l'Istituzione Scolastica ad una responsabilità diretta.
Tuttavia, considerato anche il rapporto di immedesimazione
organica tra Amministrazione e dipendenti, l'Amministrazione
stessa viene chiamata al risarcimento, salva azione di regresso,
laddove sia accertato il dolo o la colpa grave di chi abbia
direttamente cagionato l'evento dannoso (Cass. Civ. Sez. III,
7/10/97, n. 9742).
Le norme suindicate, pertanto, stabiliscono una presunzione
"iuris tantum" contro la quale è però ammessa la
prova liberatoria.
Vale a dire che se l'alunno subisce un danno nel periodo di
tempo in cui era affidato all'insegnante, o comunque
all'Istituzione Scolastica, per ciò solo grava su chi era
incaricato della sorveglianza una presunzione di omesso
controllo rispetto all'obbligo di vigilanza, imposto dall'art.
2048 c.c.
Nel conseguente eventuale giudizio per risarcimento danni, il
danneggiato non ha pertanto l'onere di provare la causa del
danno, mentre grava sul docente o sull’istituzione scolastica
dalla quale questi dipende l’onere di provare di avere
adempiuto l'obbligo di sorveglianza con la diligenza necessaria
ad impedire il fatto, per andare esenti da responsabilità
(Cass. Civ. Sez. III, 26 giugno 1998, n. 6331).
L'art. 2048 c.c., pertanto, pone una presunzione di
responsabilità a carico dell'insegnante della Scuola per fatto
illecito dell'allievo, collegato all'obbligo di sorveglianza e
scaturente dall'affidamento, seppure temporalmente limitato alla
durata dell’affidamento stesso. La prova liberatoria non si
esaurisce nella dimostrazione di non aver potuto impedire il
fatto, ma si estende alla dimostrazione di aver adottato in via
preventiva, tutte le misure organizzative idonee ad evitarlo
(Cass. Civ. Sez. III, 3/2/99, n. 916).
Dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, può dedursi
che la responsabilità viene meno solo allorchè si provi che il
docente o la Scuola non hanno potuto impedire il fatto, pur
avendo esercitato sugli alunni la vigilanza nella misura dovuta
e, nonostante ciò, l’evento dannoso, per la sua repentinità
ed imprevedibilità, abbia impedito un tempestivo ed efficace
intervento (Cass. Civ. Sez. III, 3/6/93, n. 4945).
La prevedibilità dell’evento dannoso è legata sia alla
ripetitività, sia alla ricorrenza statistica di alcune
circostanze di fatto sia, infine, al particolare ambiente in cui
si opera, in ordine al quale gli eventi dannosi risultano anche
prevenibili, (il riferimento è alla ubicazione della Scuola,
alla viabilità connessa, al traffico di autoveicoli,
all'eccessiva distanza dal centro abitato e così via, ovvero
ancora all'eccessiva vivacità di taluni allievi, alla loro
eventuale abituale aggressività che presuppone un controllo
rafforzato, etc) secondo una prospettazione che faccia
legittimamente ritenere che determinati eventi, verificatisi in
date condizioni, possano ripetersi.
* Circa il problema dei
tempi e delle modalità di vigilanza con specifico riguardo
all'uscita degli allievi dalla scuola, poi, si precisa quanto
segue.
La posizione assunta in
merito da alcune Avvocature dello Stato, tende ad escludere la
valenza di disposizioni interne all'Istituzione scolastica
dirette a richiedere ai genitori degli alunni la
"autorizzazione" al rientro a casa di questi da soli
ovvero non accompagnati da soggetto maggiorenne (nel gergo in
uso, tali autorizzazioni vengono definite
"liberatorie" concretizzandosi in formule di esonero
da responsabilità della Amministrazione scolastica per gli
eventuali danni conseguenti alla descritta situazione).
Simili autorizzazioni, infatti, lungi dal costituire causa
esimente la responsabilità dell'Amministrazione scolastica per
le lesioni eventualmente subite dall'alunno dopo l'uscita da
scuola, potrebbero costituire prova della consapevolezza, da
parte dell'Istituzione e dei suoi organi, di detta modalità di
uscita da Scuola degli allievi, con la conseguenza di risolversi
sul piano probatorio, in sede di eventuale giudizio risarcitorio,
in una implicita ammissione di omissione di vigilanza sugli
alunni stessi.
Le preoccupazioni di fondo, che emergono nei pareri di qualche
Avvocatura dello Stato, appaiono condivisibili, per cui si
ritiene opportuno richiamare l'orientamento giurisprudenziale
prevalente, al fine di evitare il radicalizzarsi del problema,
con l'adozione da parte di alcune scuole di comportamenti
eccessivamente rigidi, che in qualche caso hanno avuto come
conseguenza, addirittura, minacce di denuncia da parte di
qualche genitore per "sequestro di persona".
La Cassazione Civile Sez. I, con sentenza n. 3074 del 30/3/99,
pronunciandosi in merito, ha circostanziato gli ambiti di
responsabilità di cui ci si occupa: "L'Istituto
d'Istruzione ha il dovere di provvedere alla sorveglianza degli
allievi minorenni per tutto il tempo in cui gli sono affidati, e
quindi fino al subentro, reale o potenziale, dei genitori o di
persone da questi incaricate; tale dovere di sorveglianza,
pertanto permane per tutta la durata del servizio scolastico,
servizio che non può essere interrotto per l'assenza di un
insegnante, non costituendo tale assenza fatto eccezionale, bensì
"normale e prevedibile".
Con le sentenze n. 6937 del 23/6/93 Sez. III, e n. 12424 del
10/12/98 Sez. III, la Cassazione civile è ancora intervenuta
sull'argomento così pronunciandosi: "In tema di
responsabilità civile degli insegnanti per i danni cagionati da
fatti illeciti di loro allievi, il dovere di vigilanza imposto
ai docenti dall'art. 2048 C.C. non ha carattere assoluto, bensì
relativo, occorrendo correlarne il contenuto e l'esercizio in
modo inversamente proporzionale all'età ed al normale grado di
maturazione degli alunni, di modo che, con l'avvicinamento di
costoro all'età del pieno discernimento, l'espletamento di tale
dovere non richiede la continua presenza degli insegnanti, purchè
non manchino le necessarie misure organizzative idonee ad
evitare il danno".
Ed ancora "in tema di responsabilità civile ex art. 2048
c.c., il dovere di vigilanza dell'insegnante va commisurato
all'età ed al grado di maturazione raggiunto dagli allievi in
relazione alle circostanze del caso concreto".Applicando i
principi richiamati, la giurisprudenza ha pertanto ritenuto che
l'affidamento di un minore, effettuato dai genitori ad una
Istituzione Scolastica, comporta per quest’ultima e per chi
agisce su suo incarico, il dovere di vigilare, controllando con
la dovuta diligenza e con l'attenzione richiesta dall'età e
dallo sviluppo psico – fisico del minore, che questi non venga
a trovarsi in situazione di pericolo con conseguente possibile
pregiudizio per la sua incolumità dal momento iniziale
dell'affidamento fino a quando ad esso non si sostituisca quello
effettivo o potenziale dei genitori, senza che possano
costituire esimenti da responsabilità per la scuola le
eventuali disposizioni date dai genitori che comunque possano
risultare pregiudizievoli per l'incolumità del giovane. (Così
Cass. Sez. III, 19/2/94, n. 1623; Cass. 5/9/86, n. 5424 e Cass.
Sez. III, 30/12/97, n. 13125).
Discende dai richiamati principi, che la valutazione dei rischi
connessi all'obbligo di vigilanza, debba essere operata
esclusivamente dalla Istituzione Scolastica e non anche dai
genitori, ove si consideri che proprio per la relatività di
tale obbligo, non vi sono modalità predefinite ed
universalmente valide.
E’ opportuno, pertanto, che in relazione alle condizioni
ambientali delle diverse Istituzioni Scolastiche dello stesso o
di diverso ordine, o di plessi diversi, vi sia la necessità di
adottare soluzioni differenti, perché diverse sono le
condizioni ambientali di cui tenere conto e legittime le
soluzioni organizzative differenziate in considerazione dell'età
degli alunni secondo un rigore inversamente proporzionale alla
loro età e maturazione.
Età e condizioni ambientali sono dunque gli elementi di
profonda incidenza sulle scelte organizzative della Scuola.
Ciò che conta è che le modalità prescelte vengano
formalizzate e portate a conoscenza delle famiglie a cui saranno
illustrate le ragioni delle decisioni adottate, nell'esclusivo
interesse della tutela dell'integrità fisica degli allievi.
IL DIRIGENTE
Luciana Volta
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